Cesinha Economia

A reforma tributária foi vendida ao Brasil com uma promessa simples: menos impostos, menos burocracia, um sistema que o empresário consiga entender. Três anos depois da aprovação, a pergunta que faço é outra: quem desenhou essa reforma, quem votou nela e por que o resultado ficou tão longe da promessa?

Já escrevi aqui sobre o que muda nos regimes tributários e sobre o split payment. Este texto é diferente: é sobre os bastidores. E termina com um alerta que faço sem rodeios: a empresa que não se preparar para o que vem até 2033 corre risco real de quebrar.

A promessa: simplificar e não aumentar a carga

O diagnóstico estava certo. O Brasil tinha (e ainda tem, até a transição terminar) cinco tributos sobre o consumo: PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS. Cada estado com suas regras de ICMS, cada município com seu ISS, uma guerra fiscal permanente e milhares de horas por ano gastas só para calcular imposto.

A solução escolhida foi o IVA dual: a CBS, federal, no lugar de PIS e Cofins, e o IBS, de estados e municípios, no lugar de ICMS e ISS. Além deles, um terceiro tributo novo, o Imposto Seletivo, sobre produtos considerados prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. A promessa oficial era de “neutralidade”: a carga total não subiria.

Quem idealizou a reforma

É importante contar essa história com honestidade, porque ela não começa no governo Lula.

• Bernard Appy é o principal formulador. Economista, ex-secretário do Ministério da Fazenda nos primeiros governos Lula, fundou o Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), um centro de estudos que desenhou o modelo do IBS. Em 2023, foi nomeado por Fernando Haddad secretário extraordinário da Reforma Tributária, e conduziu do lado do governo a aprovação da emenda constitucional e da lei que a regulamentou.
• Baleia Rossi (MDB-SP) apresentou, em 2019, a PEC 45, baseada na proposta do CCiF. Foi ela que virou a reforma.
• No Senado, também em 2019, tramitava a PEC 110, com outro desenho, apoiada pela cúpula da Casa na época.
• Paulo Guedes, ministro de Bolsonaro, enviou em 2020 o PL 3887, que criava a CBS juntando PIS e Cofins com alíquota de 12%. A proposta não avançou, mas mostra que a ideia de um IVA federal também passou pelo governo anterior.
• Em 2023, com Lula e Haddad, o projeto ganhou prioridade. Na Câmara, o relator foi Aguinaldo Ribeiro (PP-PB), com o presidente Arthur Lira (PP-AL) à frente da articulação. No Senado, o relator foi Eduardo Braga (MDB-AM), sob a presidência de Rodrigo Pacheco (PSD-MG).
• Na regulamentação (PLP 68/2024, que virou a Lei Complementar 214/2025), o relator na Câmara foi Reginaldo Lopes (PT-MG), e no Senado, de novo, Eduardo Braga. Lula sancionou a lei em janeiro de 2025, com vetos.

Quais eram os interesses

Ninguém vota uma reforma desse tamanho por um único motivo. Separando o que foi declarado do que se viu na prática:

• O interesse técnico declarado: simplificar, acabar com a guerra fiscal e cobrar o imposto no destino, onde o consumo acontece. Isso é real e tem mérito.
• O interesse do governo federal: uma base de arrecadação mais ampla e mais difícil de escapar. Com o split payment, o imposto será retido na hora do pagamento, antes de o dinheiro chegar ao caixa da empresa. Para quem arrecada, é o mundo ideal.
• O interesse de estados e municípios: não perder receita. Por isso a emenda criou fundos bancados pela União, que somam centenas de bilhões de reais ao longo dos anos, para compensar benefícios de ICMS e financiar o desenvolvimento regional.
• O interesse dos setores organizados: cada grupo com força em Brasília conseguiu um tratamento especial. Saúde, educação, transporte coletivo, agronegócio, profissionais liberais, cesta básica. Cada exceção tem uma justificativa defensável. Mas há um detalhe que pouca gente entende: toda exceção é paga por quem ficou de fora dela.
• O interesse político: aprovar “a reforma que ninguém conseguiu em 30 anos” virou troféu para governo e Congresso. E troféu se entrega com pressa.

O resultado: um dos IVAs mais altos do mundo

Como a regra era manter a arrecadação, cada exceção aprovada empurrou para cima a alíquota de quem paga o imposto cheio. As estimativas, do Ministério da Fazenda e do Ipea, passaram a girar entre 26,5% e 28% somando CBS e IBS, o que colocaria o Brasil entre os maiores IVAs do planeta, acima de países europeus com Estado de bem-estar social completo.

E a reforma que prometia menos tributos abriu espaço para outros:

• Um imposto novo, o Imposto Seletivo, cujo alcance pode ser ampliado por lei ordinária no futuro.
• ITCMD progressivo obrigatório, o imposto sobre herança e doação, que pesa diretamente sobre a sucessão de empresas familiares.
• IPVA sobre jatos, helicópteros e embarcações, que antes não eram tributados.
• Autorização para estados criarem contribuições sobre produtos primários e semielaborados, para manter fundos estaduais que já existiam.

Some a isso o que veio depois, por outros caminhos: o aumento do IOF em 2025 e a taxação de dividendos a partir de 2026. A reforma tributária, na minha leitura, não foi a causa de tudo, mas criou o ambiente: um governo de esquerda, com apetite por arrecadação, recebeu um sistema novo, centralizado e com retenção automática na fonte. A simplificação era o meio. A arrecadação virou o fim.

Quem votou a favor

Aqui está o ponto que mais me incomoda. A reforma não passou por margem apertada. Ela passou com folga, e com votos de partidos que se dizem liberais ou de direita:

• Câmara, 1º turno (julho de 2023): 382 votos a favor e 118 contra. O PT votou praticamente em bloco (67 de 68). União Brasil deu 48 votos, o PP deu 40. E o PL deu 20 votos a favor, mesmo com Jair Bolsonaro pedindo publicamente a rejeição e chamando o texto de “reforma do PT”.
• Senado (novembro de 2023): 53 votos a 24. As emendas que tentavam colocar um teto de 20% a 25% na alíquota foram rejeitadas.
• Câmara, votação final da emenda (dezembro de 2023): 371 a 121 no primeiro turno e 365 a 118 no segundo. A Emenda Constitucional 132 foi promulgada em 20 de dezembro de 2023.
• Regulamentação (dezembro de 2024): 49 a 19 no Senado e cerca de 325 a 122 na Câmara.

Vale registrar também que o governador de São Paulo, Tarcísio de Freitas, foi a Brasília pedir votos a favor da reforma, em julho de 2023, contrariando Bolsonaro, que disse ter ficado chateado com o apoio. O Partido Novo votou contra a emenda e contra a regulamentação.

Quem quiser conferir o voto de cada deputado e senador pode consultar os sites da Câmara e do Senado, onde as votações nominais são públicas. Recomendo: antes de votar em alguém, veja como ele votou nisso.

O meu ponto não é que todos os que votaram a favor agiram de má-fé. É que havia espaço para uma proposta mais liberal, e ele foi desperdiçado. O Congresso poderia ter aprovado um teto constitucional para a alíquota. Poderia ter limitado as exceções, para que a alíquota cheia fosse baixa para todos. Poderia ter tratado o split payment como opção, e não como obrigação. A maioria preferiu negociar a sua exceção a defender uma alíquota menor para todos.

Os movimentos que vão bater na sua empresa

1. 2026, o ano de teste: as notas fiscais já precisam destacar CBS (0,9%) e IBS (0,1%). Quem não ajustar o sistema e o cadastro de produtos acumula erro desde agora.
2. 2027, a virada federal: PIS e Cofins acabam, a CBS entra com alíquota cheia e o Imposto Seletivo começa a valer. As empresas do Simples passam a poder escolher recolher IBS e CBS por fora, para gerar crédito aos clientes. É uma decisão estratégica, e errar nela pode custar clientes.
3. 2027 e 2028, o split payment: primeiro opcional, depois obrigatório. O imposto é retido no pagamento, e o capital de giro encolhe.
4. 2029 a 2032, a transição estadual e municipal: ICMS e ISS caem aos poucos enquanto o IBS sobe. Durante quatro anos, a empresa convive com os dois sistemas ao mesmo tempo. É o período de maior complexidade, não de menor.
5. 2033, o sistema novo completo: os benefícios fiscais de ICMS terão acabado. Empresas que se instalaram em determinado estado por causa de incentivo precisam rever a conta agora.

Os setores que mais devem sentir são os de serviços, que hoje pagam ISS de 2% a 5% e têm poucos insumos para gerar crédito. Escritórios, agências, consultorias, tecnologia, academias, salões: a conta tende a subir.

O alerta: quem não buscar consultoria vai pagar caro

Vou ser direto, porque convivo com empresários todos os dias: muita empresa vai quebrar nessa transição, e não por falta de cliente. Vai quebrar por preço errado, por crédito tributário perdido, por contrato longo que não previu a mudança de imposto e por capital de giro que sumiu no split payment.

O que fazer agora:

• Procure um contador ou consultor tributário que esteja estudando a reforma de verdade. Não basta quem faz a sua guia todo mês. Pergunte diretamente: “qual o impacto da CBS e do IBS no meu preço?” Se a resposta for vaga, troque.
• Simule a sua margem com a alíquota nova, considerando os créditos que você poderá tomar.
• Revise contratos de longo prazo e inclua cláusula de reequilíbrio por mudança tributária.
• Reforce o capital de giro antes de 2027.
• Reavalie o seu regime tributário e, se for do Simples, a decisão sobre o regime híbrido.

Consultoria custa. Mas, nessa reforma, a falta dela custa muito mais.

E o que pode mudar com Flávio Bolsonaro

O plano de governo de Flávio Bolsonaro (PL) fala em “revisar e redimensionar a reforma tributária” e em reduzir o IVA, que considera projetado num dos patamares mais altos do mundo. A expectativa de quem defende essa linha, e eu me incluo, é que uma revisão traga mais liberdade ao empresário: menos retenção automática, alíquota menor e menos espaço para novos tributos.

É preciso ser realista, porém. A reforma está na Constituição e em lei complementar. Mudar a emenda exige três quintos dos votos nas duas Casas, e boa parte do Congresso que votaria essa revisão é o mesmo que aprovou a reforma. Os críticos dessa proposta lembram ainda que mexer de novo nas regras no meio da transição gera mais insegurança para as empresas, e que uma alíquota menor exige cortar exceções ou gastos, o que nenhum governo fez com facilidade até hoje. Por isso, o meu conselho é o mesmo para qualquer resultado da eleição: prepare a sua empresa para a lei que existe hoje. Se ela melhorar, ótimo. Se não melhorar, você estará pronto.

Em resumo

1. O desenho da reforma nasceu com Bernard Appy e o CCiF, entrou no Congresso em 2019 pela PEC 45 de Baleia Rossi (MDB) e foi aprovado em 2023, com Haddad, Lira, Aguinaldo Ribeiro e Eduardo Braga como protagonistas.
2. Ela passou com ampla maioria, inclusive com votos de partidos de direita e do próprio PL.
3. As exceções negociadas empurraram a alíquota para perto de 28%, e a emenda abriu espaço para novos tributos.
4. De 2026 a 2033, a empresa vai conviver com dois sistemas, split payment e mudança de preços. Quem não se preparar corre risco real de quebrar.
5. Uma revisão está no plano de Flávio Bolsonaro, mas depende do Congresso. Prepare-se para a lei de hoje.

Texto de análise e opinião do autor. Placares de votação conforme Agência Câmara, Agência Senado e CNN Brasil. Este conteúdo não substitui a orientação de um contador ou advogado tributarista.